Implementacija ljudskih prava u Srbiji i Crnoj Gori

 

The Danish Institute
for Human Rights

Ministarstvo za ljudska i manjiska prava Srbije i Crne Gore

   

 

Pregled: Izveštavanje i praćenje

 

 

Izveštavanje o sprovođenju međunarodnih instrumenata o ljudskim pravima je obaveza državne zajednice Srbija i Crna Gora (SCG), kako u okviru sistema Ujedinjenih nacija (UN), tako i u okviru sistema Saveta Evrope (SE).

 

Blagovremeno i sadržajno izveštavanje podrazumeva obaveze koje je država pre nekoliko decenija preuzela ratifikacijom instrumenata UN o ljudskim pravima, i u skorije vreme pristupanjem relevantnim instrumentima SE. Nadzor nad reformom propisa SCG i njihovom primenom omogućava postizanje delotvorne i svrsishodne reforme u skladu sa međunarodnim standardima i čvrstim opredeljenjem države za pristupanje evropskim integracijama. Visoki standardi i dobra praksa u oblasti zaštite ljudskih prava čine jedan od uslova za članstvo u Evropskoj uniji (EU), što je definisano 1993. godine kriterijumima iz Kopenhagena i naglašeno prilikom pristupanja budućih članica.

 

Kao deo procesa evropskih integracija, posle prijema u članstvo SE, ključni prioritet SCG je članstvo u EU. Studija izvodljivosti Evropske komisije iz 2005. godine, kao i Rezolucija (ResCMN(2004)12E Komiteta ministara SE, zabeležili su značajno poboljšanje u oblasti ljudskih i manjinskih prava u SCG tokom poslednjih godina. EU i SE su takođe pozitivno ocenili određene zakonodavne reforme u oblasti ljudskih prava. Iako su ispoštovani ključni kriterijumi koje postavljaju EU i SE, SCG se i dalje bori sa određenim brojem strukturalnih deficita, naročito kada se radi o koordinaciji poslova koji istovremeno spadaju u nadležnost više državnih organa. Nedostatak jasno preciziranih nadležnosti smatra se jednim od glavnih razloga relativno spore primene obaveza iz međunarodnih konvencija, pa time i relevantnih normi u praksi na teritoriji SCG. U skladu sa tim, Savet Evrope je ukazao na ove slabosti preporučujući da državni organi adekvatno reaguju na odluke koje donose različita međunarodna tela prilikom razmatranja izveštaja.

 

Važan korak u tom procesu bilo je preuzimanje vodeće uloge u oblasti izveštavanja o međunarodnim obavezama od strane Ministarstva za ljudska i manjinska prava državne zajednice Srbija i Crna Gora. Istovremeno, i u Studiji izvodljivosti i Rezoluciji (ResCMN(2004)12E Komiteta ministara Saveta Evrope, ističe se potreba za koordinisanom podrškom svih učesnika u postupku izveštavanja da bi se ispunile tekuće obaveze SCG prema međunarodnim organizacijama. Ovi dokumenti takođe ukazuju na značaj uključivanja nevladinih organizacija u ovaj postupak i njegovu sveukupnu transparentnost. Državni organi treba da vide ovo kao svoju obavezu za podizanje svesti javnosti o izveštavanju (na primer objavljivanjem izveštaja i ostalih relevatnih dokumenata).

 

Konačno, Savet Evrope je zabeležio da je reforma zakonodavstva koje reguliše ljudska i manjinska prava nedovršena, i stoga i dalje podložna promenama. U skladu sa tim, prioriteti su da se obezbedi sprovođenje reforme, očuvanje već postignutog stepena ljudskih i manjinskih prava i završetak reformskog procesa.

Sistem za funkcionalno izveštavanje i nadzor doprinosi dokumentovanju, obezbeđenju i poboljšanju trenutnog stanja u oblasti ljudskih i manjinskih prava u Srbiji i Crnoj Gori, i predstavlja ne samo deo međunarodnih obaveza države već je i sastavni deo procesa reformi i strategije uključenja Srbije i Crne Gore u EU.

 

Delotvorni mehanizam izveštavanja treba razumeti kao ciklus koji se periodično ponavlja. To je kontinuirani proces koji osim pripreme izveštaja, uključuje i praćenje ostvarivanja ljudskih i manjinskih prava na nacionalnom i međunarodnom nivou.

Sledeći model ilustruje logiku ovog pristupa izveštavanju i pokazuje dinamiku i značaj valjanog mehanizma praćenja preporuka, a takođe može biti pokazatelj visokog stepena odgovornosti različitih aktera, kako u vezi sa podnošenjem izveštaja međunarodnim institucijama, tako i u vezi sa sprovođenjem njihovih preporuka.

 

Na slici su prikazani sledeći koraci u toku izveštavanja:

 

Korak 1. Početni dokument (Plan rada)

Početni dokument predstavlja plan za određeni projekat izveštavanja, kojim započinje svaki novi ciklus izveštavanja. On sadrži politički input/političke smernice za rad, vremenski raspored i strukturu, to jest, ko će biti uključen, kada i šta će raditi i kome će izveštavati. Fokusna tačka državne zajednice priprema početni dokument i koristi ga kao sredstvo za koordinaciju projekta izveštavanja ili pisanja određenog izveštaja za državu.
 

Korak 2. Analiza pravnog okvira

Drugi korak u pripremi državnog izveštaja jeste pregled pravnog okvira u vezi sa određenim sporazumom. Pojedinačni rezultat (Output) ovog koraka je izveštaj o trenutnom stanju i predlozi za izmenu i/ili reformu zakona od strane fokusnih tačaka u državama članicama. Analiza pravnog okvira se potom prosleđuje nadležnim ministarstvima na razmatranje i dalje postupanje ukoliko tako bude odlučeno. U okviru ove analize potrebno je odrediti odgovarajuće statističke podatke kojima se može pratiti primena zakona. Na osnovu tih podataka moguće je dalje razviti sveobuhvatne nacionalne indikatore za oblast na koju se odnosi određena konvencija.


Korak 3. Analiza preporuka

Rezultat trećeg koraka je analiza preporuka međunarodnog tela UN/SE u vezi sa prethodnim izveštajem, koju fokusna tačka državne zajednice prosleđuje fokusnim tačkama država članica i nadležnim ministarstvima, kako bi preporuke bile razmotrene i u celini ili delimično postale sastavni deo politike nadležnih institucija. Na osnovu preporuka međunarodnog tela, ukoliko je to moguće, mogu biti definisani nacionalni indikatori za određenu oblast.

Korak 4. Analiza napredovanja

Rezultat koraka 4 je analiza napredovanja u kojoj se razmatra reforma ili druge relevantne aktivnosti do kojih je došlo nakon poslednjeg izveštaja, što pre svega uključuje aktivnosti preduzete u okviru nadležnih ministarstava i skupština, a koje su rezultat predloga za izmenu i/ili reformu zakona(korak 2 - analiza pravnog okvira). Ova analiza treba da sadrži i trenutne i planirane aktivnosti, ali i inicijative predložene u kontekstu izveštavanja po ostalim međunarodnim instrumentima. Sačinjava je radna grupa nakon čega je fokusne tačke dostavljaju svim nadležnim institucijama. U ovom koraku mogu se razviti nacionalni indikatori za praćenje napredovanja i u oblastima koje nisu obuhvaćene analizom pravnog okvira (korak 2) i analizom preporuka (korak 3).
 

Korak 4a. Konsultacije sa nevladinim organizacijama i drugim zainteresovanim subjektima

U okviru koraka analiza napredovanja trebalo bi podsticati komunikaciju između državnih institucija i civilnog društva. Ovo se pre svega, odnosi na informacije sadržane u alternativnim izveštajima nevladinog sektora, koje treba da budu razmotrene tokom rada na analizi napredovanja.
 

Korak 5. Izrada nacionalnog izveštaja

U sledećem koraku fokusne tačke država članica pišu prilog za nacionalni izveštaj. Fokusna tačka državne zajednice na osnovu priloga fokusnih tačaka država članica i resornih organa državne zajednice sačinjava konačni izveštaj. Ovaj korak takođe uključuje i davanje saglasnosti Saveta ministara SCG na konačni izveštaj. Krajnji rezultat je zvanični nacionalni izveštaj, koji se podnosi nadležnom telu UN/SE.
 

Korak 6. Procedura u okviru nadležnog ugovornog tela

Po prijemu nacionalnog izveštaja, nadležno telo UN/SE ga razmatra na način ranije opisan u Priručniku i sastavlja listu dopunskih pitanja na koja se odgovara pismeno ili usmeno tokom odbrane ili razmatranja.

 

Korak 7. Izveštaj o povratnim informacijama

Fokusna tačka državne zajednice prima komentare i preporuke međunarodnog tela, koje u posebnom izveštaju upućuje fokusnim tačkama država članica i po potrebi nadležnim organima državne zajednice sa molbom za dobijanje povratnih informacija o mogućnosti i spremnosti za njihovu implementaciju.

Ove preporuke i komentari se mogu smatrati kao "spisak onoga što treba uraditi" u cilju poboljšanja rada svakog ministarstva i služe kao polazna tačka za sledeći izveštaj.

Vlada će razmotriti preporuke i dati politička uputstva. Na osnovu ovoga  fokusne tačke država članica će dostaviti povratne  informacije o preporukama i komentarima ugovornog ugovornog tela svim relevantnim ministarstvima i drugim uključenim institucijama.

Izveštaj fokusne tačke državne zajednice o povratnim informacijama treba da sadrži i izabrane indikatore potrebne za postupanje po preporukama međunarodnog tela, kao i indikatore rezultata potrebne za izradu narednog nacionalnog izveštaja. Za svaki indikator određuje se i način merenja.

 

Korak 8. Kraj ciklusa izveštavanja

Kada fokusne tačke država članica završe izveštaje o povratnim informacijama dostaviće ih fokusnoj tački državne zajednice, koja ocenjuje ukupni postupak korišćen u procesu izrade nacionalnog izveštaja. U okviru evaluacije se identifikuju uspesi i neuspesi, utvrđuje šta je naučeno iz prethodnog procesa i daju se preporuke za izradu sledećeg nacionalnog izveštaja. Takođe, biće prikupljeni svi indikatori, identifikovani tokom ovog procesa.

Nadalje, biće sačinjena lista svih nacionalnih indikatora u vezi sa izveštavanjem po određenoj konvenciji, kao i "spisak onoga što treba uraditi" koji identifikuje ove indikatore i ukazuje na potrebu njihovog ažuriranja i daljeg razvijanja.

Konačna ocena predstavlja polaznu osnovu za početni dokument (korak 1) za naredni izveštaj, a indikatori iz prethodne ocene ciklusa izveštavanja predstavljaće vezu sa sledećim početnim dokumentom.

 

Korak 9. Nadzor

Korak 9 ilustruje vršenje nadzora, odnosno praćenje primene međunarodnih sporazuma koje će se odvijati kroz svakodnevne delatnosti nadležnih ministarstava i drugih aktera, uz korišćenje sistema indikatora kao sredstva upravljanja procesom izveštavanja. Naime, fokusna tačka državne zajednice će listu indikatora koji su identifikovani tokom procesa, predstaviti statističkoj službi, koji će u saradnji sa odgovarajućim institucijama kreirati način merenja tog indikatora. Zatim će statistička služba posmatrati i meriti indikator u pitanju i izveštaj o tome dostavljati odgovarajućoj instituciji. Sistem indikatora je objašnjen u poglavlju 3.3 Priručnika.


 
Shvatajući proces izveštavanja po određenoj konvenciji kao specifičan projekat, u daljem tekstu biće predstavljena moguća metodologija upravljanja tim projektom na različitim nivoima. U delotvornom sistemu fokusna tačka za svaku zemlju je odgovorna za upravljanje procesom izveštavanja. Postoje brojne aktivnosti koje se moraju sprovesti pre dostavljanja priloga za izveštaj – pojedinačnih rezultata. Za svaku od ovih aktivnosti treba odrediti vremenski okvir kako bi se rezultat blagovremeno planirao – programiranje aktivnosti. Konačno, i možda najvažnije, svaka aktivnost treba da bude dodeljena određenom akteru koji bi trebalo da preuzme odgovornost za sprovođenje aktivnosti u odgovarajućem vremenskom okviru. Kada se radi o velikom broju aktivnosti sa velikim brojem učesnika dobar metod upravljanja procesom je upotreba tabelarnih prikaza (Gantt Charts / “gantogrami“).